引言
随着扶贫开发工作的逐步深入，扶贫工作力度的逐步加大，大面积的贫困人口已解决温饱，摆脱贫困。但处于极端恶劣的生存环境下的部分群众正逐步走向更加贫困的深渊，在谋求生存与破坏环境之间形成了一个恶性循环的怪圈。对这些群众仍采用就地扶贫的老办法，已解决不了实质问题，只有采取异地开发扶贫的方式，把“放水养鱼”改为“放鱼入海”，拓展其遨游空间，才是彻底解决问题的根本途径。本文就此立论，目的在于呼吁各级政府对异地开发扶贫引起足够的重视，并认真贯彻实施。
本文主体由三个部分组成。第一部分主要从根除贫困、推进产业化、提高扶贫资金效益、生态环境保护、推进城镇化进程五个方面分析异地开发扶贫的社会综合效益，强调异地开发扶贫的重要性和必要性。第二部分主要从实施异地开发扶贫的能力、资源潜力、开发经验三个方面浅析实施异地开发的有利条件，并分析了存在的困难和问题。论证其实施的可引性。第三部分着重从五个方面强调实施异地开发扶贫的办法、措施，一是抓好宣传发动，二是搞好实施规划，三是调动社会力量，四是抓好组织领导，五是抓好素质提高。三个部分构成了“必要实施——有条件实施——如何实施”或是“效益——条件——措施”的结构框架。
开头提出问题，摆明论点，结尾强调肯定，首尾呼应。
选准突破口 彻底刨劣根
——异地扶贫是新时期扶贫开发的重要途径
景东县委党史研究室 段廷汉
坚持扶贫开发，逐步缓解和消除贫困，最终实现共同富裕，是我国的一项基本国策，是邓小平关于“先富带后富”理论的具体实践，是社会主义初级阶段的客观要求，是社会主义制度的本质体现。改革开放以来，特别是1994年以来，党和政府把扶贫开发工作作为农村工作的头等大事来抓，制定了《八七脱贫攻坚计划》，广泛动员全社会力量参与，投入巨额资金，开展了有计划、有组织、大规模扶贫工作，取得了举世瞩目的成就，使我国贫困人口由改革开放初期的2.5亿人，降到了2000年的3000多万人，贫困人口占农村人口的比重由当时的30.7％降到3％左右。新世纪开始，党中央又及时制定了《中国农村扶贫开发刚要》，把“尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象”重点攻坚。然而，目前尚未解决温饱的人口，其贫困原因，除部分残疾、病弱而散失劳动能力以外，绝大多数是居住环境极为恶劣，已基本丧失了生存条件。以什么方式彻底解决这些人口的贫困问题，就是值得我们每个关心扶贫开发工作的仁人志士去积极探索和研究的重要问题。总结几十年我国扶贫开发的基本经验，我认为异地开发扶贫，是解决这部分人口脱贫致富的重要途径。新时期脱贫攻坚，异地开发势在必行。
一、异地开发扶贫的社会综合效益
（一）异地开发扶贫是帮助基本丧失生存条件地区人民摆脱贫困的必由之路。
改革开发二十多年来，党和政府把扶贫开发提到了政治的、战略的高度，放到国民经济和社会发展的重要位置，制定了一系列有利于贫困地区人民休养生息，解决温饱，加快发展的优惠政策，努力帮助贫困地区人民改善生产生活条件，全方位、多角度解放和发展生产力，增加贫困农户的自我积累，增强自我发展能力。在方法途径上，发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱的种植业、养殖业和相关的加工、运输业；积极发展资源开发型和劳动密集型乡镇企业；鼓励劳务输出，鼓励通过土地有偿租用、转让使用权等方式开发荒地、荒山、荒坡、荒水、荒滩；倡导兴办贸工农一体化、产供销一条龙经济实体；鼓励贫困地区与发达地区进行干部交流和经济技术合作；大力支持发展个体、私营经济和股份合作制经济。在措施手段上，逐年加大资金投入，层层建立挂钩扶贫责任制，签订扶贫、脱贫责任状，做到组织领导、政策措施、资金项目几个到位，可谓多管齐下，齐头并进，全面出击，奋力攻坚。通过国家巨额资金的投入和各贫困地区人民二十多年的艰苦奋斗，许多贫困地区的生产生活条件已显著改善，大面积的贫困人口已经稳劲脱贫，有的已走上了致富道路。
二十多年的扶贫工作，主要是就地开发扶贫，也就是国家根据贫困地区的地理特点、资源情况和自然优势，通过多形式投入，帮助贫困地区改善生产生活条件，开发利用当地优势资源，就地解决贫困问题。可就有那么一部分特贫人口，分布在深山区、石山区、高寒冷凉山区、少数民族聚居的边远山区、干旱缺水的荒漠地区和地方病多发区。这些地方交通不便，信息闭塞，生产生活条件极差，生存环境十分恶劣；社会发育程度低；科技文化素质低下，生活方式落后；自然灾害频繁，自然资源匮乏，生态恶化，少数地方无树、无草、无水、石漠化严重；耕地贫瘠破碎、气温低、日照短、生产周期长，粮食产量低，“种一山坡、收一萝萝”。普遍存在食不果腹，衣不蔽体，房不挡风雨的现象，吃粮难、饮水难、行路难、用电难、上学难、就医难，处于与丰富多彩的大世界近乎隔绝的另一个世界，一方水土根本无法养活一方人。生活在这些地方的人口，国家给予再大的投入，也无法解决水、电、路等基础设施问题，更无法改变其独特的气候条件，改善生活环境，就地扶贫无法突破恶性循环的怪圈。只有异地搬迁安置，才是解决这部分人口贫困问题的唯一途径，这样的人口，全国有近2000万，云南、贵州、甘肃等省就分别达100多万。
（二）异地开发扶贫可推进农业产业化，加快脱贫进程。
产业化开发是当前农业发展的大趋势，也是脱贫攻坚的一项重要内容。异地开发扶贫新区有人口集中，土地连片的特点，贫困地区迁入的群众大多勤劳朴实，容易组织起来，形成整体，推进产业化发展。实施异地开发扶贫，可在保证粮食自给的前提下，积极引导和扶持移民开发当地优势资源，种植发展产销对路的经济作物，建设科技含量相对较高，符合市场经济发展要求的规范化绿色商品生产基地和畜牧养殖加工基地，加快脱贫进程。云南省的异地开发扶贫与农业产业化就结合得比较好，现已在移民安置区种植咖啡3万亩，茶叶5万亩，橡胶5万亩，西番莲3万亩，甘蔗6万亩，核桃、板栗、龙眼、香蕉等其他经济作物也初具规模，大部分已初见成效。既增加了农民收入，也促进了产业结构的调整，大大加快了异地移民的脱贫进程。
异地开发扶贫，对迁入安置地的辐射和推动作用也不可低估。通过政府对开发区水、电、路、通讯、广播电视等基础设的进一步投资建设和改造，将大大改善当地居民的生产生活条件。加之异地移民迁入，人口数量增加，必然加大当地消费需求，有效促进和推动相关产业和行业的全面发展。
（三）异地开发扶贫可大大提高扶贫资金的使用效益。
项目资金使用的特点是项目越小越分散，其使用效益就越低，反之，就越高。扶贫资金的使用，如果点多面广，到处散胡椒面，起不了实质性效果。对贫困地区基础设施的投入也一样，国家投入大量的资金，去远距离修路、架电、引水，不但建设投资成本大，而且维修保养十分困难，要使其发挥一定效益，必须投入大量的维修和养护成本，形成双倍投入。同时由于居住分散，人口稀少，基础设施使用率低，造成大量资源闲置。比如普遍存在的贫困地区远距离架电，国家投入大，农民集资比例高，好不容易架通了线路，其电价却高达2—3元每度，农民用不起，其结果，国家白投入，农民生产生活条件也没有得到根本改善。实施异地开发扶贫，一是将国家扶贫资金集中使用，降低项目建设成本，二是减少了维修保养费用，三是可延长效益年限，扶贫资金的使用效益明显提高。
（四）异地开发扶贫也是有效保护生态环境，优化资源配置的重要手段
中央指出：重视生态建设，保护生态环境，实施可持续发展战略，是关系中华民族生存和发展的根本大计。制定出台了一系列有关环境保护的政策措施，如建设防护林体系，实施天然林保护工程，加强江河湖泊治理，25度以上的地区逐步退耕还林还草等。而基本丧失生存条件的特困农民，大多生活在高寒山区、石山区、以及荒漠区，其耕地大部分属25度以上的坡地，土地贫瘠，广种薄收，为了生活，必然大量垦荒或过度放牧，甚至刀耕火种，加之需要生火做饭、取暖，终年砍伐树木，造成大量泥石流和山体滑坡等自然灾害频繁发生。通过异地搬迁扶贫，一是可以使迁出地有效实现退耕还草还林，大大缓解土地承载压力和对森林资源的破坏。二是通过政府对迁入安置区的科学规划，实行山、水、田、林、路、电综合治理，扶持移民积极发展经济林果，使安置区的生态环境得到有效改造，促进了当地生态环境建设。三是通过异地开发，可以对闲置的土地资源，光热资源，以及现有交通、水利、电力等基础设施进行有效利用，实现资源的优化配置。
（五）异地开发扶贫还是推进城镇化进程的基础
城镇化水平的高低是衡量一个国家和地区综合实力强弱的重要标志。国家提出了“小城镇大战略”的方针，要努力加快我国小城镇建设步伐，推进城镇化进程。而城镇化的内涵就是要加快“三化”，推进“三个转向”，实现“三个转变”。“三化”就是农业产业化，农村工业化，城乡一体化；“三个转向”就是调低一产业，调强二产业，调高三产业，推进经济结构转型；“三个转变”就是居住人口从分散的村落集中到社区、生活方式和消费方式从农民的习俗向居民的习惯方式转变。
异地开发扶贫既集中了人口，又可推进农业产业化，还可从根本上改变移民的生活习惯，这无疑为推进城镇化创造了条件。思茅地区景东县就利用异地开发扶贫之机，大胆创新，把异地开发扶贫与推进小集镇建设有机结构起来，在比较富庶的川河坝，省道弥宁公路旁，通过村民自愿，调整、征用了都拉村民委员会富裕土地2500亩，进行严格规划，实施社区开发。集中安置异地移民620户、2500人，与原地居民一起构成了方圆1000米内居住人口5000人，方圆5000米内聚居人口近万人的开发区。开发区由城建局进行统一规划，商业区、居民区、社会服务区分明，停车场、体育场、老年活动中心、农贸市场、学校，科技培训中心、医疗室、营业所、图书室、文化娱乐室一应俱全。将建成一个独具特色的新农村、新集镇，将成为异地开发与集镇建设相结合的典型和示范。
二、实施异地开发扶贫的有利条件和存在的主要问题
目前在我国实施异地开发扶贫可谓条件具备，有规可循。
首先，我们有强大的国力支持。改革开放二十多年来，我国国民经济飞速发展，综合国力显著增强，国家对贫困地区的投入在逐年加大，大面积贫困人口已解决温饱，部分已步入小康。新世纪的扶贫开发有必要继续投入一定的人、财、物力，巩固扶贫成果，更有能力集中资金、集中力量搬迁安置贫困地区人口，实施异地开发扶贫，以彻底解决“扶不起”这个顽症，坚决刨掉由生存环境恶劣导致的“穷根”。
其次，我国有许多宜农宜垦，水土条件好，光热充足，雨量充沛，交通便利的土地资源可供开发。云南就有可开发土地500多万亩。就思茅地区而言，思茅市、景东县、镇沅县、景谷县、江城县等县市的澜沧江、把边江、威运江、曼老江沿岸及其他河谷地带都有许多可供开发利用的土地资源和热区资源，也有部分坝区群众的富裕耕地可调整安置异地移民，这为异地开发扶贫提供了最基本的条件。
再次，我们有许多取得成效的异地开发扶贫经验可供借鉴。自八十年代中期开始，许多省份陆续开展了异地开发扶贫试点工作，试点的结果，成效非常明显。甘肃省于1983年开始实施异地搬迁，至2000年止已有57万人实现异地安置，并顺利摆脱了贫困。云南省自1997年起陆续启动了11个异地开发扶贫试点区，也取得了明显成效。思茅试点区，在思茅市、江城县建立了踏青河、营盘山、曼老江、大中河、和平、康平六个跨地州异地扶贫开发区，接收安置了昭通、怒江两地8县市的移民4千多户1万7千多人。有的当年搬迁，当年就解决了温饱。搬迁两年的绝大部分解决了温饱，部分已步入小康。更主要的是绝大部分通过搬迁，一步实现了通水、通路、通电、通广播电视的“四通”跨越，一次性解决了吃粮难、饮水难、行路难、上学难、就医难的问题。
实施异地开发扶贫，我们有许多有利条件，也取得了某些成功的经验，但也存在着不少的困难和问题：一是异地开发扶贫是新的历史条件下的新生事物，不被大多数干部群众所理解，又因它涉及方方面面的利益关系，存在着认识不到位，思想不统一的问题，群众工作难度大；二是特困群众积贫、积弱，缺乏自立能力，搬迁经费绝大部分得靠国家投入，资金筹集难度大；三是绝大多数特困群众远居高山深谷之中，交通闭塞，搬迁困难，有的甚至需要跨地州，跨省才能具备安置条件，搬迁安置难度大；四是特困地区群众受教育少，文化素质低，生活方式落后，缺乏市场经济意识和商品竞争意识，搬迁安置后适应能力相对较差，脱贫致富难度大。这些都是实施异地开发扶贫面临的实际困难。
三、群策群力，切实抓好异地开发扶贫工作
（一）抓好宣传动员，统一思想意识
实施异地开发扶贫，抓好思想工作是关键。一方面由于部分特困地区群众长期与外界隔绝，眼界狭小，思想僵化，存在着“金窝银窝，不如自己的稻草窝”的思想，一些农户怕离故土，怕搬到他乡人地生疏，受人欺、被歧视，怕难以适应新环境，宁愿受苦受穷也不愿离开故土。另一方面接收方干部群众往往担心迁入异地人口会与本地争资源，争土地，怕增加负担，不愿支持，甚至会采取各种手段，利用各种理由加以阻挠。这就既要说服开导贫困群众，做到搬得走，又要向迁入地干部群众讲政策、摆道理，做到安得下。要充分利用广播、电视、报刊、标语、口号等多种媒进行大张旗鼓地宣传，还要组织宣传工作队伍进村入户，深入群众，做好耐心细致的说服疏导工作。一是讲清移民开发扶贫的重要性和必要性；二是讲清移民开发扶贫的方针、政策和措施；三是讲清移民搬迁带来的各种好处。要让迁出地和迁入地的干部群众充分认识到，异地开发扶贫从小处讲是解决贫困人口脱贫致富的问题，从大的方面讲是全面贯彻落实党的“缩小贫富差距，实现共同富裕”的方针，是建设社会主义的伟大事业，从而自觉参与和支持异地开发扶贫。
（二）抓好开发实施规划，确保开发扶贫的高质量。
搞好规划是抓好搬迁工作的基础，只有高水平的合理规划，才能确保高质量的搬迁安置。规划、包括宏观规划和具体规划，宏观规划就是要对整个大区域（一县、一区、一省、甚至是全国）内有开发条件的地域从移民容量、民族关系、资源情况、地质土壤等方面进行广泛地踏勘考察和统计，建立资源档案和信息库。具体规划就是对某个安置点土地开发、水、电、路、院落、街道、绿化、文教卫生设施、娱乐活动场所、经济开发、社区政权建设等方面进行合理的布局和安排。规划要使新村寨既美观大方，又方便生产生活，既能解决粮食问题，又能解决经济来源。在新区规划建设中，一要考虑改善移民的生产生活条件，确保搬得来，稳得住，富得起；二要考虑土地承载能力，避免形成新的人地矛盾；三要保护好生态环境，避免对迁入地的资源、环境形成过量的消耗和破坏；四要考虑产业布局和新兴产业培植，要有利于经济结构的适时调整，增强经济发展后劲；五要与推进城镇化进程相结合，有条件的地方要高起点规划建设，促进社会进步。
（三）调动社会各界力量，发挥部门工作职能，切实搞好异地开发扶贫。
异地开发扶贫是整个脱贫攻坚工作的重要组成部分，是一项长期而艰巨的任务，是全社会的共同事业，需要充分调动社会各界力量积极参与，从物质上、意识上大力支持异地开发扶贫工作。要在国家重点投入，移民自力更生的基础上，广泛动员各级组织和社会各界人士捐助，形成“众人拾柴”的态势。政府各职能部门要积极协调配合，在异地开发扶贫中发挥各自的职能作用。林业部门要负责好移民安居木材供应服务，做好移民林地规划工作；土地部门抓好移民土地的规划、征转工作，办理好相关土地使用手续；农业部门要积极做好移民农田地规划和开垦指导工作，抓好农业科技服务；城建部门要做好移民安居点的实施规划；公安部门要做好社会治安维护和矛盾调处工作；民政部门要做好移民新区的政权建设；文卫、广电等部门要认真做好宣传，引导和服务工作。只有各部门各司其职、协调配合、齐抓共管，才能推进异地扶贫开发工作的顺利开展。
（四）加强领导，周密组织，依法安置，照章办事
异地开发扶贫，是一项伟大工程，必须有坚强的领导力量，严密的组织机构，严谨的搬迁规划，周密的实施方案。要通过层层建立领导机构，组建扶贫开发办公室，制定实施方案和实施细则，确保搬迁开发工作有计划、有组织、有步骤地顺利开展。在整个移民安置工作中，还必须树立依法行政的思想，做到有章可循，有法可依，严格依法办事。首先，在制定搬迁安置规划时，就必须以有关法律法规为依据，做到规划、方案合法，在具体实施过程中除严格依照规划方案行事外，还必须严格执行土地法、森林法、环境保护法等有关法律法规。否则，必将导致盲目、混乱的被动局面，甚至带来新的社会矛盾。
（五）抓好教育科技培训，提高移民素质
移民搬迁以后，地理环境，气候条件，生活方式都发生了深刻的变化，必须加强科技文化教育，提高移民整体素质。一方面要加强农业实用科技培训，传授新的生产劳作方式，以尽快适应新的环境条件；另一方面要加强文化素质教育和精神文明教育，帮助他们改掉陈规陋习，培养先进、文明的生活习惯，引导他们树立勤劳致富思想，提高遵纪守法意识和文明生活意识，处理好与原地居民和邻里的关系，形成一个新的社会共融体，实现物质文明和精神文明共同进步。
经过全国上下几十年的脱贫攻坚，剩下的全国人口已为数不多，可都是最难攻克或是就原地无法攻克的“穷堡垒”，要把这些顽固的“堡垒”彻底攻掉，办法只有一个，那就是异地开发扶贫。
参考书目和资料：
①《国务院关于印发国家八十七脱贫攻坚计划的通知》
②《云南省政府关于印发云南省七七脱贫攻坚计划的通知》
③《云南省人民政府关于实施异地开发扶贫的决定》
④《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》
⑤《中国农村扶贫开发刚要》
⑥2001年中央扶贫开发工作会议资料
⑦国务院扶贫开发办主办的《开发与致富》和《中国贫困地区》
⑧江西省主办的《老区建设》
⑨中国城市规划学会主办的《城市规划》
10陈松副专员在区异地开发扶贫工作会议上的讲话
11景东县异地开发扶贫情况汇报
12有关网上资料
(此文系作者2001年的论文，曾刊载于江西省主办的《老区建设》)
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