中共景东县委党史研究室 颜仕勇
景东县的深化集体林权制度改革（简称“林改”，下同）工作从2006年4月开始，至2008年12月结束，历时2年零8个月。
一
景东县改革现行集体林权制度势在必行。
2003年6月25日，中共中央颁布了《关于加快林业发展的决定》；2004年2月9日，云南省委、省政府下发了《关于加速林业发展的决定》；2005年2月1日，思茅市委、市政府下发了《关于实现林业跨越式发展的决定》；2006年6月2日，思茅市委、市政府发出了《关于深化集体林权制度改革的意见》。各级文件阐明了要“深化林业体制改革，增强林业发展活力”的精神，并要求县级在2006年选择一个乡（镇）先行林业体制改革试点，然后全面铺开。
2006年7月17日，县委、县政府发出《关于深化林业产权制度改革的意见》、《关于印发〈景东彝族自治县深化集体林权制度改革的实施方案（试行）〉的通知》。县委、政府决定在文井镇先行试点。2007年3月26日，县委办共公室发出《关于印发〈景东彝族自治县深化集体林权制度改革实施方案〉的通知》。同年1月，景东县全面开展了“林改”工作。
景东是普洱市林区县之一，森林资源丰富，发展林业的条件优越。全县468万亩林地，其中，国有林地165万亩，集体林地303万亩，公益林地163万亩，商品林地306万亩。在林地中，集体林地占64%，80%以上的农民居住在山区和林区。山林兴则农民兴，农民兴则全县兴。念好“山”字经，做好“林”文章，是景东经济社会发展的希望所在。中共十一届三中全会以来，通过稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制（简称林业“三定”），森林资源稳步增长，林产业得到长足发展，广大农民依托林业逐步踏上脱贫致富奔小康的路子。但是，随着改革的不断深入，一些深层次的矛盾逐渐呈现出来，主要是：森林产权不明晰，管理体制不顺，运行机制不活，资源流转不规范，利益分配不合理，成为制约林业生产力发展的主要因素。由于林权主体不明确，责、权、利不对称，造成了景东县林业大资源、小产业、低效益的现状。因此，必须改革现行集体林权制度。
二
景东县“林改”工作的开展，分为试点阶段和全面开展阶段。
（一）试点阶段
2006年4月，县委、政府成立了以县委书记为组长的“林改”领导小组及办办室，筹划林改前期工作事宜，并决定在文井镇先行试点。试点工作共涉及24个村民委员会，327个村民小组，1.5万户5.8万人。6月2日，文井镇林改试点工作启动，当月开始宣传发动，完成调查摸底和队伍培训，7月完成改革方案制定，7月至10月完成界限落实、造册登记，10月完成张榜公布，12月通过市级检查验收。2008年初，文井镇已全部核发林权证，试点工作结束。其方法步骤是：
1.建立机构。2006年5月，县委政府成立了县林业产权制度改革工作领导小组和办公室，指导“林改”试点工作。6月初，文井镇也成立了以书记为组长，镇长为副组长的镇“林改”领导小组，各村委会也成立了以支部书记为组长，主任为副组长的“林改”领导小组，村民小组成立了5～7人组成的议事小组。从而，建立健全了机构，形成了三级书记抓林改的工作格局。
2.宣传动员。试点工作期间，文井镇共召开各类会议669场次，参加会议人员5.1万人次，受教育人数达6.6万人次，占应受教育人数的89.6%。在宣传动员中，县“林改”办制作布标7幅，文井镇制作宣传牌4块，各村张贴标语1540幅，出黑板报91期，报送信息95条，印发农户公开信5000份、《政策问答》7054册、工具指南书62本，制作“林改”专题片5集，广播“林改”消息59条，办《林改简报》18期。同时，在《景东消息》上开辟《林改栏目》，《云南日报》、《云南法制报》、《思茅日报》记者也相继到景东采访报道。
3.队员培训。试点工作期间，共抽调工作队员385名。对这些队员，县林改办都分别进行了业务培训。
4.调查摸底。各村委会及村民小组在宣传政策、发动群众的基础上，通过林业站、村委会、村民小组及农户找出权源依据，让农户确认自己的四至界限，进行林权现状公示。同时，工作组按“林改”工作程序进行宗地区划，分清村与村、组与组的界限，进行林权现状公布。
5.纠纷调处。试点工作期间，文井镇共发生林权纠纷1132起，调处1107起。在纠纷调处中。县“林改”办坚持三条原则：国有林的权属争议，一律由县调处；二是尊重历史，照顾现实，实事求是；三是协商、互谅、互让。
6.方案制定。试点工作中，坚持层层制定工作方案。试点开始，县委、政府下发了《景东彝族自治县关于深化集体林权制度改革的实施方案（试行）》。在此基础上，文井镇、各村、组也制定了“林改”工作实施方案。
7.确权勘查。在林权现状公示期满后，各村转入了外业确权勘查。首先，在文光村召开现场培训会，对各工作组长、技术副组长进行培训；其次，县“林改”办制定了《文井镇林改工作阶段验收办法》，进行阶段性验收，对第二榜林权登记进行公示；再次，全镇用了10天左右的时间开展了复查工作。
8.审核发证。填写林权申请表，报县“林改”办审核，输机和发证。至2008年初，试点镇发证工作结束。
9.落实责任。主要是签订承包合同和公益林管护合同。
（二）全面开展阶段
2007年1月26日，全县“林改”工作启动。“林改”工作启动后，在大力开展宣传发动的同时，于2月完成队伍培训，3月完成调查摸底，4月完成改革方案制定，5月至9月完成界限落实、造册登记，10月至11月完成张榜公布，12月5日，主体改革通过市“林改”检查验收组的检查验收。从2008年4月起，开始输机发证。至2008年6月30日，全县发放林权证166个村委会、2322个村民小组，分别占应发数的100%、98.5%；非争议区的林权证发放率达100%。在抓好主体改革的同时，景东县加快林改配套改革进程，建立了“一个中心、两个市场、四个体系”（即：县林业管理服务中心；林权交易市场，木材及林产品交易市场；林产业服务体系、森林资源管理体系、融资投资体系、科技服务体系），搭建了配套改革的整体框架。
三
景东县的“林改”工作取得了宝贵的经验，归纳起来主要有以下几个方面。
（一）深化认识，加强组织领导
集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，是促进农民增收的战略举措，是建设生态文明的重要内容，是推进现代林业发展的强大动力。因而，有人把这次“林改”称为新中国成立后的“第三次土地革命”。为此，在“林改”中，县委、县政府始终把深化集体林权制度改革作为贯彻落实党的十七大精神和科学发展观、解决“三农”问题、建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要任务来落实，作为衡量各级党委、政府执政能力和执政水平的重要标准来检验。在深化认识的基础上，成立了由县委书记任组长，县长任常务副组长，分管林业的县委副书记、人大常委会副主任、政府副县长、政协副主席和景东林业局局长为副组长，相关部门主要负责人为成员的县“林改”工作领导小组，领导小组下设办公室在县林业局，内设综合组、政策法规宣传组、技术组、林权纠纷调处组、督导组，配备了专职的调度员和“林改”信访接待员。各乡（镇）、村也成立了相应的“林改”领导小组及“林改”办公室，由村民小组民主选举产生了“林改”议事小组。思想认识的深化，领到小组和相应机构的成立，为全县“林改”工作奠定了良好的思想基础，提供了强有力的领导和组织保障，保证了全县“林改”工作的圆满完成。
（二）明确改革的指导思想、目标和主要任务
这次“林改”的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观及构建社会主义和谐社会统领集体林权制度改革全局，在林业“三定”和分类经营的基础上，进一步明晰集体林木所有权和林地使用权，放活经营权，搞活处置权，确保收益权，依法维护林业生产经营者的合法权益，创新林业管理体制和经营机制，强化服务，优化林业资源配置，使各种生产要素向林业有序流动，进一步解放林业生产力，促进生态建设和产业发展，振兴林区经济，增加林农收入，促进区域生态、经济和社会协调发展。其改革的目标为：从2006年5月起，用两年左右的时间基本完成全县深化林权制度改革及其配套改革任务。一是林权主体改革。按照“利益均等、尊重历史、照顾现实”的原则，将林地使用权、林木所有权明晰到户，还山、还林、还权、还利于民，使广大林农耕者有山、耕山有责、务林有利、致富有门。通过签订承包经营合同和发放林地、林木权属证书（林权证），达到集体林产权明晰，经营主体明确的目的。二是推进各项配套改革。主要是：建立林木、林地、林权流转市场和木材及林产品交易市场，建设“林业管理服务中心”。改革的主要任务为：通过林地经营权和所有权的分离，把林地的经营权和林木的所有权落实到户，明确产权，落实经营权；做好林权登记发证和签订承包经营合同，以法律的形式落实林农的所有权、经营权、处置权和收益权；实施配套改革，建设“林业管理服务中心”，形成“一个平台、两个市场、四个林业服务体系”的林业管理服务新体制和经营新机制；改革和完善集体林木采伐管理制度，形成新的木材采伐指标分配方式。
（三）强化宣传发动工作，全民参与林改
在“林改”工作中，县林改办充分利用电视、广播、报刊、网络、电影、板报、标语、打歌、橱窗专栏、宣传图册等媒介，广泛宣传“林改”的任务、范围、政策和目标。据统计，共印发《景东彝族自治县深化集体林权制度改革政策问答》和《致林农公开信》各5万册，送达各县级机关、企事业单位、乡（镇）、村、组干部职工及广大农户学习；张贴标语8398条，悬挂横幅布标138条，制作永久性标语48条；举办万人参加的“林改”知识竞赛1次；宣传播放和登载“林改”信息1309条；编发《林改简报》70期；召开宣传动员会3027场次，参会人员23.9万人次。强有力的宣传发动工作，营造了全社会关心“林改”、了解“林改”、支持“林改”、参与“林改”的良好氛围。
（四）加强队伍建设，合力推动林改
在加强队伍建设中，通过“硬抽人，抽硬人”的办法，从县直各单位抽调49名林改专职工作人员，聘请9名熟悉林改工作、具有丰富工作经验的老领导、老同志参加“林改”。全县共抽调16363名林改工作人员，其中，县级434人，乡（镇）704人，村干部830人，组干部14208人，农民技术员187人。同时，强化队伍培训，以《森林法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律法规，及市、县关《于深化集体林权制度改革的意见》、实施方案、业务技术操作规范等政策法规为主要内容，自上而下逐级负责，广泛开展涉及“林改”人员特别是工作队员培训。据统计，共组织召开培训会议225场次，参加培训人员1.45万人次。
（五）认真调查摸底，规范实施林改
面对情况各异的林情社情，千姿百态的地型地貌和复杂多样的林种结构，“林改”工作人员采取访问老社干部、老党员和上山入村实地勘查等方法，对实施“林改”村、组的集体林权现状进行深入调查摸底。通过走访，查阅林业“三定”档案，收集有关图表、林权证承包和管护合同等资料，根据上级的“林改”工作意见、方案以及相关法律法规，制定出台了改革意见、实施方案和技术操作规范。各乡（镇）村、组在广泛征求各村民委员会、林农意见的基础上，也制定了实施方案，做到了一村一策，一组一案。随着“林改”工作的深入，县委、政府还出台了相关补充规定，使“林改”工作建立在规范有序的基础上，使“林改”更顺应民心、符合民意。
（六）保障人员经费，快速推进林改
在县级财政十分困难的情况下，县委、政府把林改工作经费纳入财政预算，加上中央、省、市三级财政投入的617万元，试点以来共筹措1200余万元资金投入“林改”，保障了人员经费，快速推进了“林改”。
（七）明确目标责任，强势推进林改
按照省、市有关“林改”要求，景东县明确了目标责任，强势推进“林改”。一是，县、乡、村三级书记为“林改”工作第一责任人，“县、乡、村”三级书记抓“林改”；二是，县、乡、村层层签订责任状，层层落实责任；三是，县“林改”办技术组与抽调的技术小组签订“林改”技术目标责任书；四是，建立县处级领导挂钩联系“林改”工作制度，扶贫挂钩单位联系“林改”工作制度，新农村建设指导员协助“林改”工作制度，乡（镇）科级领导干部挂钩联系村“林改”工作制度，“林改”工作半月汇报制度等各项规章制度。从而，形成了“县直接领导、乡(镇)组织实施、村组具体操作、农民积极参与、部门搞好服务”的工作格局，形成了“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、有关部门齐心抓、上下联动合力抓”的工作机制。
（八）狠抓纠纷调处，有序开展林改
在‘林改“中，建立县、乡（镇）、村”林改“纠纷调处机构，落实责任人，完善责任制，严把政策法律关，坚持以人为本与执行法律、法规相结合，尊重历史与照顾现实相结合，确保社会和谐稳定与调解好林权争议相结合的林权纠纷调处原则。按照“户与户的纠纷不出组，组与组的纠纷不出村，村与村的纠纷不出乡（镇），乡（镇）与乡（镇）的纠纷不出县”的调处原则，做坚持调处到现场、坚持领导要参与、坚持双方要举证，及时有效调处各类林权纠纷。全县共发生林权纠纷4543起，调处4475起。
（九）做好输机发证，“铁证”体现林改
“林改“期间，景东县围绕市委、市人民政府提出的2008年上半年内全面完成主体改革扫尾，100%完成非纠纷争议区发放林权证的目标，2月1日、3月19日，县委、县政府先后两次召开全县“林改”工作会议，明确要求抓“林改”工作领导不松，机构不撤，队伍不散，劲头不减，进度不慢，倒计时制定发证时间进度表、分解表，按发证工作量、发证率的百分比推进林权证发放工作，认真进行林地所有权和使用权登记表、林权登记申请表、集体林地承包合同的输机录入和打印发证工作。为确保各项工作落到实处，县委、政府主要领导和县“林改”办领导多次到县“林改”办和各乡（镇）督查指导输机发证工作，切实解决工作中存在的困难和问题。县“林改”办成立了林权证审核盖章室，从县林业局内部抽调10多人轮班工作，做到印章一刻不歇，保障了全县输机发证工作的圆满完成，“铁证”体现了“林改”。
（十）推进配套改革，政策保障林改
2008年3月26日，县委、政府出台了《关于深化集体林权制度改革配套改革的实施意见》（以下简称《意见》）。按《意见》要求，景东县认真做好“林改”配套改革工作。一是成立了县林业管理服务中心；二是在县林业服务中心设立林权交易市场；三是成立了林业产业分会；四是成立了县林业技术推广中心和各乡（镇）林业技术推广站；五是制定出台了《景东彝族自治县集体林地使用权非国有林木所有权流转管理办法》；六是在太忠乡开展了森林经营方案编制试点；七是出台了《景东彝族自治县木材经营加工管理办法（草案）》；八是出台了《景东彝族自治县推进林权抵押贷款工作实施意见》和《景东彝族自治县林权证抵押贷款管理办法》。
四
景东县“林改”工作取得了良好成效，也显现了很多特点。
（一）主要成效
1.确立了林农的主体地位。主要体现在：一是通过“林改”，明晰了山林产权，落实了经营主体，进一步确立了林农的主体地位，村、组集体经济组织及林农领到属于自己的物权证明——林权证；二是，实现了“还山于民、还权于民、还利于民”，“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”和“生态得保护、农民得实惠、产业得发展、集体经济得壮大”的目标；三是“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度得以初步建立。
2.激活了林业经济的发展潜力。深化集体林权制度改革，极大地调动了广大农民发展林业的积极性，使“早造林、早受益、早致富”的思想意识深入人心。由“要我造林”变为“我要造林”，农民纷纷争购苗木造林，出钱出力护林，社会各界也踊跃投资林产业建设，促进了植树造林和经济林产业的发展。2007年，全县实现义, 务植树1200万株，更新造林4.5万亩，荒山造林2万亩，退耕还林3600亩。
3.提高了林农保护森林的自觉性。过去，“林不归我、我不爱林，利不连我、我不营林，责不罚我、我不护林”是普遍现象。“林改”后，林地权属明晰，林农对山林资源十分珍惜，把它当作“绿色银行”、“未到期的高息存折”看待，保护山林的意识普遍增强。“看好自家山、管好自家林”，“把山当田耕、把树当粮种”成为农民的自觉行动。
4.促进了农村和谐社会建设。通过纠纷调处和宣传教育，户与户、组与组、村与村、乡（镇）与乡（镇）之间消除了积怨，化解了矛盾，增进了人民群众的和睦团结，改善了党群干群关系，促进了和谐社会建设，为农村的和谐稳定和长治久安打下了坚实的基础。
5.进一步促进了农村民主政治建设。“林改”中，景东县把“林改”作为最广泛、最现实的普法教育活动，做到送法进村、送法入户。通过深入持久地宣传法规政策，提高了广大农民的民主法制意识。“林改”推进严格按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等法律法规进行，并广泛采取“一事一议”办法，做到政策、程序、方法、内容、结果公开，充分尊重和维护了农民的民主权利。同时，借助“林改”修订完善了村规民约，健全了村务公开制度。这些做法，使农村基层干部得到了学习锻炼，促进了农村基层组织决策的民主化、科学化，从而加强了农村民主政治建设。
6.促进了林业部门的职能转变。“林改”逐步转变了原来的林业经营管理机制，促使林业部门从造林护林的传统事务中解脱出来，着力构建资源管理、科技服务、执法监督等新型管理体制，在林业投融资改革、林业经营方式改革等方面迈出新步伐，为林农林权流转、资产评估、林权抵押、担保融资等方面提供快捷高效的政策法律服务，在林产业发展中提供产前、产中、产后的信息和技术服务，促使林业部门转变职能，适应新时期林业发展的需要。
（二）主要特点
1.有效解决国有林地和集体林地争议。在集体林权制度改革外业确权过程中，全县13个乡（镇）不同程度存在着国有林与集体林争议。对此，景东县在核查取证的基础上总结了“重的让、错的纠、乱的调、漏的补、争的止”五条原则，有效解决了国有林地和集体林地争议。
2.按“两改两不改”的原则，将经济林纳入“林改”。“两改两不改”，即“凡属林业‘三定’时确权到村、组集体及划分到户的自留山、承包山种植的经济林纳入“林改”；没有纳入二轮土地承包的荒山、轮歇地上开发的经济林纳入“林改”；凡属于国有林地上开发的经济林暂不纳入“林改”；已纳入二轮土地承包的荒山、轮歇地上开发的经济林暂不纳入“林改”（一地一证）。
3.强化宣传，将“三区”纳入“林改”。“三区”，即自然保护区，“天保”工程项目区，公益林区。对这“三区”，景东县均明晰产权，核发林权证。
4.分类指导，稳妥解决移民“林改”。景东县有移民上万人，对这些移民按不同的背景、条件、稳妥实施移民“林改”，得到广大移民的认可。
5.坚持政策的连续性和稳定性。林业“三定”过程中以及“三定”以后，县委、政府根据上级的要求，对林业发展及规范管理做了不少工作，也制定了相应政策文件。对此，景东县委、政府尊重历史，照顾现实，注意保持政策的稳定性和连续性，始终保持了“林改”的和谐稳定。
景东县“林改”工作取得了良好成效和宝贵的经验，但也有教训。一是，全县“林改”工作启动后，在一定时期内，由于认识不到位，工作不扎实，技术力量跟不上，景东县“林改”进度居于全市末尾，拖了全市的后腿。因而受到了市委、市政府的批评。二是，“林改”有关政策不配套，特别是重点公益林的补偿机制未确定，挫伤了林农从事林业生产的积极性。三是，到2008年6月，全县未调处的林权纠纷还有68起，占1.5%，这些纠纷调处难度大，难以在短期内有效调处，一定程度上影响了林业生产的发展和社会的稳定。
这些教训让人难忘，应该铭记。
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